LA INICIATIVA LEGISLATIVA POPULAR QUE NOS MERECEMOS

La semana pasada, refiriéndome a la crisis de la democracia representativa, aludí a algunas instituciones de la democracia participativa, entre ellas a la Iniciativa Legislativa Popular (ILP). Hay muchos políticos que no le tienen ninguna estima, unos piensan que en ningún caso hay por qué enmendar lo que emana del Congreso de los Diputados, porque, al fin y al cabo, los que aprueban las leyes son los representantes del pueblo y ellos siempre trabajan por el interés general. Otros piensan que la ciudadanía en general no tiene una visión global de los problemas a solucionar, ni cuentan con la preparación suficiente para proponer las medidas adecuadas para solventarlos.

Se podrá o no estar de acuerdo con estas posiciones, pero es mucho suponer que en la sociedad no existen personas con una preparación tanto intelectual, como técnica, con una ética y una capacidad de análisis crítico, capaces de unirse para generar propuestas y liderar un movimiento de apoyo a las mismas. Es un exceso de autoconfianza, o quizás de injustificable orgullo que los políticos profesionales puedan suponer que en la sociedad no hay personas capaces de organizarse y responder, cuando creen que los representantes no están actuando conforme a las promesas electorales y al interés general, o que han traspasado ciertas líneas de la ética, la legalidad o la moralidad, por ejemplo.

Es debido a la prepotencia de muchos políticos profesionales, a las autoritarias maneras de proceder de los partidos políticos y al carácter, cada vez más frecuentemente paranoico, de sus líderes, entre otras cosas, por lo que las instituciones de democracia participativa en España son prácticamente papel mojado. Por eso y porque gran parte de los medios de comunicación practican un vergonzoso seguidismo de la pretendida superioridad moral de la izquierda, además de estar subvencionados o privilegiados de manera improcedente desde el poder por los políticos de turno. 

Colegio Bienaventurada Virgen María-Irlandesas, donde  estudiaron las hijas de Celaá

De esta manera ellos se protegen de las posibles reacciones que la gente pueda tener, cuando se ven afectados por leyes tan desastrosas como la llamada ley Celaá o la que, en su día, propuso Wert que tampoco tenía los mimbres para situarnos, dentro del informe Pisa, en el lugar que deberíamos estar. Cómo pueden suponer que mucha gente permanecerá callada, como pueden creer que, si hubiera confianza en las ILP en España, no presentarían propuestas para intentar modificar una ley que impedirá, en la práctica, a los alumnos estudiar en español, la lengua común de todos los españoles y de unos 500 millones de habitantes del mundo, imposición que llevan muchos años persiguiendo los partidos racistas de Cataluña (no tanto los vascos por una evidente razón práctica) y que los sucesivos gobiernos de la nación llevan concediendo allí yen  otras CCAA en las que la presión nacionalista no existía en principio. Una ley que niega la evidencia de la necesidad de los centros de educación especial y la dificultad, prácticamente insalvable, de una integración que sólo es posible en contadas situaciones. De dónde piensan sacar los recursos económicos para eliminar todas las barreras arquitectónicas de todos los centros de educación, o para disponer de un profesor de apoyo en cada una de las aulas en las que se de la integración, o piensan que el profesor de siempre es superman y Teresa de Calcuta a la vez. Cómo pueden suponer que mucha gente no estará dispuesta a poner en solfa la reforma del Código Penal, cuando todos sabemos para y por quien se va a hacer. Cómo pueden pensar que todo el mundo está de acuerdo con la ley del aborto actual y aún menos con la que pretende sacar adelante Irene Montero, la ministra consorte.

Por estas cosas, y otras muchas que han pasado y pasarán, el empleo de una ILP, con mayor valor del que tiene hoy día en España, por parte de la ciudadanía organizada puede hacer llegar al Congreso propuestas de las que algunos partidos no quieren ni oír hablar.

En España la Iniciativa Legislativa Popular está regulada por la Ley Orgánica 3/1984 (LOILP), que desarrolla lo establecido escuetamente por la CE. En ella se determina que la iniciativa legislativa popular se ejerce mediante proposición de ley, que ha de ser respaldada por un mínimo de 500.000 firmas de electores y posteriormente presentada, por una Comisión Promotora constituida al efecto, ante la Mesa del Congreso de los Diputados. En la citada Mesa lo primero que se estudia es si la iniciativa trata sobre alguna de las materias que la CE determina como causa de inadmisión. Posteriormente la Mesa estudia otras posibles causas de inadmisión, que son más bien de carácter procedimental o de coincidencia del asunto con otros proyectos, proposiciones de ley o iniciativas anteriormente presentados. Acabado este trámite inicial, la resolución que adopte la Mesa se notificará a los interesados y se publicará según lo previsto por el Reglamento del Congreso de los Diputados. Contra la resolución dictada por la Mesa del Congreso se puede interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (TC), que determinará si la iniciativa es procedente, o indicará las partes de la proposición que considera irregulares con el fin de que la Comisión Promotora retire la iniciativa o proceda a corregir las partes consideradas irregulares y mantenga la iniciativa legislativa.

 A partir de ese momento se inicia el procedimiento de recogida de firmas en el plazo de nueve meses, que puede ser prorrogado por tres meses por causa mayor apreciada por la Mesa del Congreso. Toda esta parte del procedimiento es controlada por la Junta Electoral Central (JEC) a la que, antes de finalizar el plazo establecido, se le han de entregar las firmas recogidas o la proposición presentada decaerá.

Una vez que la JEC, comprueba que todo se ha hecho de forma correcta y que se ha alcanzado el número exigido de firmas contrastadas, la Mesa del Congreso ordena la publicación de la proposición, que en el plazo máximo de 6 meses deberá ser tomada en consideración en el Pleno del Congreso, previa comparecencia ante la Comisión del Congreso de los Diputados competente de una persona designada por la Comisión Promotora, para exponer los motivos justificativos de la presentación de la iniciativa popular.

La LOILP, de la que acabo de exponer un resumen, para situar la cuestión, requeriría desde mi punto de vista algunas modificaciones orientadas a facilitar la participación ciudadana en la agenda política. La primera medida sería rebajar el número de firmas exigido hasta las 250.000 ó 300.000, lo que colocaría ese número en un 0,7% ó 0,8% del censo electoral, como lo tienen establecido en la mayoría de las CCAA, aunque seguiríamos quedando lejos de la proporción establecida en Italia (+/- 0,17%) o en Portugal (0,3%). La segunda sería alargar el plazo de recogida de firmas hasta los 12 meses, prorrogable por otros tres atendiendo a determinadas circunstancias, pero eliminando la excesiva discrecionalidad que tiene actualmente la Mesa del Congreso para conceder o no la prórroga. La tercera sería reducir los plazos para emitir el dictamen de la Mesa del Congreso y para la puesta en consideración de la ILP en el Pleno del Congreso. La cuarta debería ser introducir la obligación de la convocatoria de referéndum vinculante, en el caso de que el Congreso rechazara la proposición presentada por ILP. Y para finalizar, eliminaría el veto puesto a ILP,s que tengan que ver con materias propias de Leyes Orgánicas, las de naturaleza tributaria y las de prerrogativa de gracia.

En cuanto al resarcimiento de los gastos producidos por la publicidad y el trámite de presentación de la propuesta al Congreso de los Diputados, hay que pensar que los gastos que tiene que asumir la comisión promotora empiezan mucho antes de comenzar la difusión pública y la presentación de la propuesta. Como es lógico,  ni los ciudadanos que se deciden a presentar una ILP, ni siquiera los que constituyan la comisión promotora, tienen por qué contar con la preparación jurídica necesaria para la elaboración de una propuesta de ley, por ello la LOILP debería de haber contemplado el resarcimiento del gasto correspondiente al asesoramiento jurídico encaminado a la redacción de un texto articulado, no solo el gasto que supone la recogida de firmas. En general, para no alargarme más en este aspecto, considero que, lo más justo sería asegurar el resarcimiento de gastos de las ILP,s según el trámite que hubieran alcanzado y en proporción a las firmas obtenidas en el caso de llegar a esa fase.

Otra cuestión que debería modificarse en la LOILP es la referente a la posible retirada de la ILP por parte de la comisión promotora. En la actualidad solo es contemplada en la primera fase, es decir con anterioridad a la recogida de firmas. Considero que debería contemplarse la retirada incluso durante la fase de debate parlamentario, puesto que las posibles enmiendas presentadas por los miembros del Congreso podrían llegar a modificar el fundamento de la ILP, con lo cual perdería su verdadero sentido. 

Pero los aspectos a modificar para mejorar la eficacia de las ILP no afectan únicamente a la LOILP. El Reglamento del Congreso de los Diputados (RCD) también pone su granito de arena para contribuir a elevar el obstáculo que ha de salvar cualquier ILP. Para empezar, el citado reglamento no contempla un procedimiento específico para tramitar en su seno una iniciativa de este tipo. Una ILP ha de ser tramitada de la misma manera que se tramita cualquier proposición de ley y, por lo tanto, se contempla que la propuesta planteada por la ILP ha de ser remitida al Gobierno, para que éste de su parecer al respecto y, lo que es más peliagudo, manifieste su criterio en caso de que la iniciativa presentada tuviera alguna relación con gastos o ingresos presupuestarios. En este aspecto nuestro país es muy original, ya que es el único que contempla ese trámite de consulta previa al ejecutivo, como condición para seguir el trámite en el legislativo. En todo caso, pero más aún en el de una ILP, este trámite debería ser evitado porque, entre otras consideraciones, la opinión que le merezca al Gobierno cualquier proposición de ley puede defenderla en el Congreso y ser apoyada por aquellos parlamentarios que respalden al ejecutivo durante todo el trámite parlamentario.

Frente a la conveniencia de que una ILP sea tratada como cualquier otra proposición de ley en el resto de los aspectos del trámite parlamentario, podría argüirse que a una iniciativa popular se le debería dar un tratamiento diferenciado, teniendo en cuenta que, por tratarse de una propuesta externa al parlamento, la toma en consideración de la ILP por parte de la cámara desvirtúa la esencia de ese tipo de iniciativa, impidiendo que ésta tenga un verdadero carácter legislativo por sí misma. Pero, el estudio comparativo del tratamiento parlamentario que se da a las iniciativas populares en los países de nuestro entorno muestra que, de manera general, se lleva a cabo el referido trámite de su toma en consideración. Además, considero que el parlamento, como principal institución de representación democrática, pudiera tener cierto derecho a que la ILP fuera debatida en su seno, e incluso que se pudieran presentar enmiendas parciales a la misma que, a su vez, podrían provocar la retirada de la proposición de ley, por parte de la comisión promotora, en caso de considerar que desnaturalizan la misma. De todas formas, no considero admisible, de ninguna manera, que el parlamento presente enmiendas a la totalidad de la iniciativa o la no admisibilidad de ésta. En estos últimos casos la LOILP debería contemplar, sin lugar a duda, la convocatoria obligatoria de referéndum vinculante, para dirimir el conflicto entre la ILP y el legislativo.

En otro orden de cosas, la participación de representantes de la comisión promotora de la iniciativa no está resuelta en la LOILP, sino que ésta se remite a lo que posteriormente puedan determinar los reglamentos de las cámaras, que tampoco han resuelto la cuestión, aunque, de hecho, se está dando voz a un representante de la comisión promotora ante la Comisión del Congreso de los Diputados encargada de tratar sobre el asunto. Sin embargo considero que sería necesaria y conveniente la presencia y la intervención del mencionado representante de la comisión promotora, no sólo ante la Comisión, sino también ante el Pleno que va a decidir sobre la toma en consideración de la propuesta de la ILP, puesto que la proposición de ley no es presentada por ningún grupo parlamentario y por lo tanto, en principio, no se puede suponer que ninguno de ellos vaya a defender la propuesta con mayor interés y preparación que aquel que representa al conjunto de ciudadanos que promueven la iniciativa.

Otra institución de las consideradas de democracia participativa es el referéndum, pero de esta trataré en otra ocasión porque el tema da para mucho. Me voy a la manifestación.

22 de noviembre 2020

LUIS BAILE ROY