EXTRACTO:

 En este artículo voy a dar mi idea de cómo podría articularse la representación de los diferentes territorios autónomos en el Senado para que la voz de cada uno de ellos fuera oída y tenida en cuenta por el ejecutivo de la nación y por los otros territorios. También daré alguna idea para que ese órgano del Estado tenga una verdadera capacidad de control sobre el ejecutivo y para que su relación con el Congreso no se limite a la de una cámara de segunda lectura sin más, si no que tuviera una capacidad real de negociación con el Congreso y el ejecutivo y de veto en lo referente a las leyes y decisiones que afectaran a los diferentes territorios que conformaran el sistema autonómico, federal o cómo se quiera denominar.

TEXTO:

 Continuamente oigo críticas ácidas sobre el Senado. La mayoría de ellas concluyen con la consabida frase de que “no sirve para nada” o “es un cementerio de elefantes”, esto último supongo que en alusión a que reconducen hacia él a todo aquel miembro de partido que ha dejado de ser útil en el combate de primera línea y, por sus servicios prestados, a veces inconfesables, es premiado con un escaño de senador como paso previo al retiro final. No quiero yo pensar que sea así en todos los casos, aunque algo de eso debe de haber.

 Me planteo que, si se lograra alguna vez que el Congreso de los Diputados fuera una verdadera cámara de representación de la soberanía nacional y dejara de ejercer como cámara de representación territorial y si España siguiera siendo un Estado descentralizado, sería conveniente y necesaria esa otra cámara que ahora tanto se critica, para que en ella pudieran presentarse y debatirse los asuntos de interés de las distintas unidades territoriales.

 No voy a entrar en la discusión de si la estructura territorial del Estado de las Autonomías actual de España es la más adecuada, la más congruente con los diferentes y verdaderos hechos diferenciadores, con la historia y con la realidad actual. Personalmente me parece que no, pero eso daría para otro estudio en profundidad. Ni voy a entrar a discutir sobre si el reparto de las distintas competencias entre el Estado y las Administraciones territoriales autonómicas está bien hecho, o si se han definido bien las distintas listas de competencias exclusivas de cada nivel de gobierno y las compartidas.

 Sistemas políticos y electorales con los que hacer comparaciones hay muchos, pero he reducido el campo de estudio comparativo a aquellos que están descentralizados no solo administrativamente, sino políticamente, aunque sea tímidamente, porque es en ellos en los que puede estar plenamente justificada la existencia de una segunda cámara en el Parlamento. En mi opinión, en los Estados unitarios no es muy lógico plantear la existencia de dos cámaras, porque siempre surge en la discusión el dilema de Siegès que, ya en siglo XVIII, hacía cuestionar seriamente dicha existencia argumentando que, si la segunda cámara es de representación política y tiene poder real en el ámbito legislativo, es redundante en el caso de que coincida con la primera y perjudicial en caso contrario, pues se opone a la voluntad general expresada por la primera; pero en el supuesto de que no tenga poder real, aun siendo de representación política, también es redundante al estar subordinada a la primera^[1]. Los argumentos para justificar la existencia de una segunda cámara en Estados unitarios se pueden resumir en dos; uno es que aporta un mayor tiempo de reflexión y puede mejorar la calidad legislativa; el otro es que la segunda cámara puede corregir los excesos de la mayoría en la primera cámara. Ante estos argumentos hay que hacer observar que en un sistema unicameral hay procedimientos para alargar el proceso legislativo, mediante varias lecturas de los proyectos legislativos, y letrados que realizan una concienzuda labor de revisión de los textos para que alcancen la calidad que deben tener las leyes. Además en una democracia hay, o debería haberlos, procedimientos suficientes para soslayar o corregir el problema de los excesos de la mayoría, tales como modificación de variables del sistema electoral para lograr una mayor proporcionalidad, la exigencia de mayorías cualificadas para ciertos asuntos clave, los referéndums y el control del poder judicial.

 Como he podido deducir al observar los distintos sistemas adoptados por países política y geográficamente cercanos al nuestro, no de todos se pueden extraer buenos ejemplos, o por lo menos ejemplos aplicables a nuestra nación.

 En el Reino Unido el sistema de descentralización política es asimétrico y en algunos extremos hasta trasnochado en el siglo XXI, pero ya se sabe ellos siguen conduciendo por la izquierda, así que hay que comprenderlos. En cuanto a lo que en este artículo me interesa, es decir la segunda cámara, tampoco puedo sacar de la cámara de los Lores ejemplos utilizables para una cámara de representación territorial. Su composición, también bastante trasnochada, y el hecho de que la representación territorial esté más bien presente en la cámara de los Comunes, invalida cualquier intento de sacar algún rasgo ejemplar para lo que estoy buscando en este estudio.

 En Francia el gobierno central es el que tiene la mayor parte del poder político, las regiones y demás entidades intermedias no tienen una gran relevancia, ni legislativa, ni ejecutiva ya que las políticas nacionales se aplican sin privilegios, aunque con especificidades, en la totalidad del territorio. En definitiva, la organización territorial es de una descentralización muy relativa, en lo que se refiere a la competencias ejecutivas y capacidades legislativas transferidas. Ni mucho menos puede compararse con la descentralización existente en España o Alemania. Sin embargo, su Senado sí tiene una composición apropiada para poder llevar a cabo la representación territorial, aunque la realidad es que esa función prácticamente no la ejerce, actuando casi exclusivamente como una cámara de reflexión y mejora de la calidad legislativa. El Senado en Francia, en cierto sentido, es una cámara de segunda categoría ya que el gobierno no es responsable más que ante la Asamblea Nacional. Pero el interviene en la revisión de la Constitución y representa, al menos teóricamente, a las entidades territoriales (municipios, provincias, regiones). Los 348 senadores no son elegidos por sufragio universal directo, son elegidos por diputados, concejales provinciales y regionales y por delegados de los ayuntamientos, siendo estos últimos los que constituyen la mayoría del cuerpo electoral para la elección de los senadores (+/- el 95%). Por ello, como antes he mencionado, al menos teóricamente, se puede decir que el Senado francés es una verdadera cámara de representación territorial, aunque en su caso sean los municipios los más representados. La forma de elección de los senadores es mixta, una parte de ellos es elegida por sufragio de la mayoría del censo electoral (unos 150.000 electores) con dos vueltas de escrutinio en las provincias de la metrópoli y de ultramar que eligen de 1 a 3 senadores, así como en las demás entidades de ultramar. Otra parte es elegida por representación proporcional en las provincias de la metrópoli y de ultramar que eligen a 4 senadores o más. Los senadores que representan a los franceses residentes en el extranjero son elegidos por sufragio proporcional por los miembros electos del Consejo superior de los franceses establecidos fuera del país. Así que 180 senadores son elegidos por representación proporcional y 168 por escrutinio mayoritario.

 En Italia el nivel de autonomía teórico es bastante amplio, aunque en la práctica no lo es tanto y además hay ciertas tendencias a la recentralización en algunas materias. Pero el papel del Senado, como Cámara de representación territorial, es casi nulo, a no ser por la existencia de una norma transitoria que faculta al Parlamento (Cámara de Diputados y Senado) a establecer una representación de las comunas, provincias y regiones en la Comisión Parlamentaria Bicameral de Cuestiones Regionales. Por ello tampoco este caso es de ayuda para la finalidad que persigo, ya que mi objetivo es dotar al Senado español, en caso de que su existencia permanezca y de que el Estado de las Autonomías siga tal cual se conoce, de una estructura y de unas competencias apropiadas a la representación territorial.

 El caso del Senado alemán (Bundesrat) puede ser el que más se ajuste a nuestra realidad actual y sobre el que más me voy a extender. Independientemente de las razones históricas que pueden ser consideradas como el origen o causa del sistema federal de organización territorial de Alemania, es evidente que, tras la segunda guerra mundial, a los vencedores les interesaba una Alemania descentralizada, en oposición a la estructura centralizada que se mantuvo durante el régimen nazi. La división de Alemania en dos estados dejó una parte de ella en la órbita soviética, por lo que Stalin ya no tuvo razones para mantener su oposición a la creación de un estafo federal, cosa a la que se negaba mientras albergaba la esperanza de ejercer influencia en la totalidad de Alemania. Así, después de los acuerdos de Yalta, la parte occidental de esa nación, bajo el dominio de los aliados occidentales, adoptó una estructura territorial federal. Esta estructura podía haberse basado en las características y particularidades de los antiguos reinos soberanos, la parte de Prusia que quedó en la zona occidental, las antiguas ciudades de la Liga Hanseática y los territorios fronterizos con Francia. Pero realmente la división efectuada por los aliados dejó, en parte, de lado los criterios históricos, dando más importancia a la eficacia del nuevo Estado y al necesario grado de cohesión que se debía contraponer al poder de la URSS. De tal manera que los Estados Federados (Länder) que constituyeron la RFA hasta la unificación con la RDA en 1990 fueron 11, pasando a 16 tras la referida unificación de ambas Alemanias, estas entidades territoriales contaron con órganos administrativos y de gobierno propios, así como su propia Constitución y órgano legislativo, en el marco de un federalismo cooperativo. Tras la unificación, parece que la federación siguió un proceso de cierta centralización económica y legislativa hasta que, con el tiempo, el federalismo alemán se ha ido adaptando a la globalización y europeización, trasformando el federalismo cooperativo en otro competitivo, que iba a estar más en consonancia con el relajamiento de las exigencias del estado social que se estaba produciendo. En esa línea, en 2005, se acordó entre los dos principales partidos (SPD y CDU-CSU), que estaban entonces gobernando en coalición, una reforma del federalismo alemán que abarcaba principalmente dos aspectos:

·         Por un lado, una más clara distribución de competencias legislativas (desaparición de la legislación marco), cediendo más competencias educativas y sobre la administración del funcionariado público a los Länder. De tal manera que se redujo en definitiva del 60% al 30% el número de leyes que precisaban la aprobación del Bundesrat.

·         Por otro lado, unos cambios financieros que suponían la ayuda a los Länder más pobres por parte de los más ricos y una reconsideración de la capacidad fiscal de los Estados Federados. Así mismo se suprimía la financiación mixta, se reformaban las ayudas financieras del Gobierno Federal y se distribuían las responsabilidades financieras respecto a la UE.

Por lo que respecta a las administraciones locales, su autonomía para gestionar y administrar está garantizada constitucionalmente, por lo que el principio de descentralización les está asegurado, tanto frente al gobierno federal, como frente al de los Länder.

La “segunda cámara” alemana, el Bundesrat o Consejo Federal, es una verdadera cámara de representación territorial y es de gran importancia dentro de los órganos constitucionales de la RFA. Su relevancia dentro del sistema se debe a la importancia que el modelo federal tiene en Alemania, ya que la creación de los Länder es anterior incluso a la aprobación de la Ley Fundamental  (Constitución alemana). En este caso no sería, de ninguna manera, apropiado denominar al Bundesrat como una segunda cámara.

 Esta cámara la componen 69 miembros designados directamente por los gobiernos de los Länder. Cada Estado tiene un mínimo de tres representantes, a partir de esa cifra la representación aumenta en proporción a la población del Estado en cuestión. Por ejemplo, si el Länder supera los dos millones de habitantes contará con un representante más, es decir cuatro en total. La escala acaba en los Länder con más de siete millones de habitantes que cuentan con un total de 6 votos.

La ventaja del sistema de elección de los miembros de esta cámara e que facilita centrar la atención, de manera prioritaria, en las cuestiones que afectan a los Länder, anteponiéndolos al debate entre partidos. Por otro lado, los miembros del Bundesrat, como representantes de sus gobierno, están sujetos a una especie de mandato imperativo, no pudiendo hacer prevaler sus personales puntos de vista. Además, el cuerpo electoral del Bundesrat es diferente del del Bundestag (Dieta federal) y por lo tanto le concede un carácter distinto, independiente y más alejado de las discusiones partidarias. Se podría decir que es un plus en la división de poderes.

Sus funciones son de mayor peso que en la mayoría de las que he venido llamando segundas cámaras

·         Cuenta con iniciativa legislativa.

·         Tiene capacidad de veto en el caso de leyes que afecten directamente a los Länder (leyes de Consentimiento).

·         Comparte con el Bundestag la decisión sobre los reglamentos de las sesiones conjuntas de ambas cámaras.

·         Puede examinar los proyectos de Ley del Gobierno federal

·         Realiza contrrol sobre el Gobierno federal.

·         Designa, junto al Bundestag, a partes iguales, en la Asamblea Federal, al Presidente Federal.

 Aunque el federalismo alemán haya derivado hacia un federalismo cuasi-competitivo, el Gobierno Federal tiene resortes suficientes para mantener la necesaria coordinación cuando se precisa, a pesar de que los Länder hayan logrado una cierta capacidad para sortear la legislación federal.

 En definitiva, en mi opinión y salvando algunas diferencias, nuestro sistema autonómico tiene cierto parecido con el sistema federal alemán. Pero es evidente que las diferencias entre nuestro extraño Señado y el Budesrat dejan en evidencia a nuestra segunda cámara, en el sentido de que ésta no cumple con su misión constitucional como cámara de representación territorial, sino que, más bien, es un foro de discusión entre partidos, duplicado al que se da en el Congreso, con poco interés en los asuntos propios de las entidades territoriales.

 Visto este estudio comparativo y teniendo en cuenta las particularidades y defectos de nuestro sistema autonómico, creo poder dar alguna idea para iniciar un estudio sobre la reforma de nuestro Senado, de tal manera que se lograra por fin, con menos senadores, darle a esa cámara el valor y la función que realmente debe tener.

 En primer lugar, me parece, por los motivos más arriba expuestos, que al menos parte de los senadores fueran designados por los gobiernos de las CCAA, según la proporción que propongo como ejemplo por ejemplo:

·         1 para las CCAA con menos de 100.000 de habitantes (2 CCAA). En concreto las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla

·         2 para las de 100.000≤Habitantes≤1.000.000 (3 CCAA)

·         3 para las de 1.000.000≤Habitantes≤2.000.000 (5 CCAA)

·         4 para las de 2.000.000≤Habitantes≤5.000.000 (5CCAA)

·         5 para las de 5.000.000≤Habitantes≤7.000.000 (2 CCAA)

·         6 para las de 7.000.000≤Habitantes≤9.000.000 (2 CCAA)

 Esta distribución de escaños en el Senado daría un total de 65 senadores representantes de sus gobiernos autonómicos, a los que, por higiene democrática y para contraponer el sesgo centralista que se da en el ámbito de algunas de las CCAA, añadiría un senador por cada una de las diputaciones provinciales (50), elegidos por un cuerpo electoral compuesto por los diputados provinciales y los concejales de los municipios de dicha diputación.  En total el Senado contaría, en ese caso, con 115 miembros, reuniendo en él características del Bundesrat aleman y del Senado francés.

 Los aspectos relativos a las iniciativas y procesos legislativos requieren un detalle y una profundidad que superan el marco de este artículo. Por ello sólo daré algunas pinceladas de por donde podrían ir los tiros en el caso de una reforma del Senado. En cuanto al proceso legislativo debe quedar claro que, aunque la competencia legislativa corresponda, en general, al Congreso, el Senado debería intervenir de alguna manera en la elaboración definitiva de las leyes, para que los órganos territoriales representados en el Senado participen en la legislación a nivel estatal. Podría para ello articularse, por ejemplo, una primera revisión en el Senado de los proyectos de Ley presentados por iniciativa del Gobierno de la Nación, para luego remitirlos al Congreso junto a las recomendaciones del Senado, para seguir su trámite parlamentario normal. Por otro lado, en el caso de leyes que afectaran de alguna manera a las entidades territoriales representadas en el Senado, debería ser imprescindible la aprobación definitiva en el Senado de dichas leyes. Además el Senado debería tener iniciativa legislativa en todos aquellos aspectos que afecten a la organización, financiación y administración de las entidades territoriales y por lo tanto se debería articular el proceso legislativo adecuado para su revisión por el Congreso.

De todas formas las reformas del Senado o de la Ley Electoral, aun siendo importantes para mejorar la democracia en nuestra Nación, no son nada si por parte de uno de los poderes del Estado, el ejecutivo, se está continuamente laminando la ya escasa independencia de los otros dos poderes. Tengo la sensación de estar hablando de cuestiones que no están, en absoluto, en la mente de nuestros dirigentes actuales y tampoco en la de la gran mayoría de la oposición y seguramente tampoco en la cabeza de la mayor parte de los votantes. Por lo que respecta a los primeros, es evidente que se ocupan, de manera casi exclusiva, en hacer las maniobras que sean necesarias, burdas o disimuladas, para ampliar su espacio de poder, invadiendo antidemocráticamente (y puede que ilegalmente) los espacios que no debieran. En cuanto a la oposición, siguen en la misma tónica que cuando gobernaban, tiempo en el que pudieron encabezar reformas que corrigieran nuestros déficits democráticos y no lo hicieron porque creían que el sistema, tal y como estaba, les seguiría favoreciendo. De los terceros, los votantes, no voy a decir nada, cada uno que aguante su vela. Pero de todo eso ya hablaremos en otra ocasión.

 A la memoria de mi compa Nero Antonio Gonzalez

LUIS BAILE ROY