Sin querer restar importancia al resto de los artículos que configuran el Título VII de la Constitución Española (CE), son el 128, 129 y 131 sobre los que más atentamente van a recaer las miradas del grupo de adalides promotores de la “nueva normalidad constituyente“ y sobre todo del componente populista del mismo. Aunque, para ser sincero, cada vez resulta más difícil distinguir cuál de las partes que forman el actual gobierno y los grupos parlamentarios que lo apoyan es más populista y menos socialdemócrata.
Saco a colación estos artículos del Título VII porque son los que tratan más directamente de los conceptos relacionados con la propiedad, la iniciativa e intervención pública, la participación de las partes interesadas en organismos públicos y en las empresas, la propiedad de los medios de producción y la planificación de la actividad económica del Estado. Pero que nadie se asuste al leer, sobre todo, estos dos últimos aspectos, porque la CE contiene otros artículos referidos a los derechos y deberes fundamentales, y por lo tanto de rango superior, que podrían actuar de contrapeso ante ciertas veleidades políticas que se pudieran ocurrírseles a los políticos de turno, intentando aprovechar la amplia flexibilidad ideológica de los postulados de naturaleza económica que ofrece la CE y las opciones económicas, más o menos intervencionistas, que abarca el articulado del Título VII, aunque siempre respetando la base de la economía de mercado.
Por supuesto que, si es por los populistas, ya estarán pidiendo asesoramiento jurídico para ver cómo reconducir convenientemente la discrecionalidad que la actual CE ofrece en este Título y, a la vez, estudiar la manera de modificar todo aquello que pueda constituir un obstáculo a sus pretensiones en todo lo contenido en el Título I de los Derechos y Deberes fundamentales y en otros como por ejemplo los artículos 103, 148,149.
Artículo128
1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad está subordinada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente en caso de monopolio y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así lo exigiere el interés general.
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| Nozick |
El artículo 33 de la CE reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. Si esta primera afirmación estuviera acompañada de una similar a: “siempre que la propiedad se haya adquirido o trasmitido justamente no hay justificación para infringir los derechos de propiedad ya sea invocando la justicia social como los intereses del conjunto de la sociedad” (Nozick: Anarquía, Estado y Utopía), se podría decir que la CE tiende a un liberalismo prácticamente libertario. Pero lejos de eso, acto seguido, regula la función social del derecho de propiedad privada (artículo 33.2), con lo que la CE abandona esa posición liberal extrema para ofrecer un espectro amplio de posibilidades entre el liberalismo que denominaré social (Rawls: Liberalismo Político) y la socialdemocracia. Pero lo hace de tal manera (artículo 33.3), que asegura que “nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes”. Este último apartado es lo que considero el freno más claro, aunque no contundente, a un posible abuso en la aplicación del artículo 128.1, con el que se podrían sobrepasar las posiciones socialdemócratas, situación soñada por los populistas en el gobierno. Se trata, en suma, de una competencia entre los derechos subjetivos que defiende el artículo 33 y el derecho objetivo que contiene el 128.1 sobre la subordinación al interés general. En la legislación que desarrolla o desarrolle en un futuro la CE, con el amplio margen dispuesto por ella, es donde nos jugamos inclinar la balanza política a un lado u otro. Habrá que estar vigilante, porque los seguidores de Don Pablo y algunos entregados socialistas actúan como un verdadero martillo pilón.
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| Rawls |
En la teoría liberal más radical la iniciativa pública de la que trata el artículo 128.2, sólo se justifica en los casos en los que la iniciativa privada no tenga presencia y por lo tanto la intervención del Estado esté justificada. La vida económica, según esa teoría, estaría considerada un coto de la iniciativa privada, en el que solo se dejaría acceder al Estado cuando la total ausencia de actividad privada dejara piezas por cobrar. En nuestra Constitución, concretamente en el artículo 182.2 se legitima la iniciativa pública en la actividad económica, dando lugar a un sistema economía mixta, en el que la empresa pública deja de ser subsidiaria de la privada, conviviendo ambos sectores en teórica igualdad de condiciones. Así mismo, la CE reconoce implícitamente la posibilidad de la iniciativa pública, sin la necesidad de que concurran las condiciones impuestas por la teoría liberal de ausencia de iniciativa privada o necesidad de cubrir las necesidades de la comunidad que la iniciativa privada no es capaz de satisfacer. Pero esta puerta abierta a una intervención estatal sin límite en la vida económica queda regulada por las condiciones que impone el artículo 103.1 de la CE que establece que “la Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al derecho”. Es decir, la intervención pública, de cualquiera de sus Administraciones, está siempre subordinada a la satisfacción de los intereses generales, por lo que se puede colegir que la iniciativa pública en la actividad económica está condicionada por una clara necesidad de satisfacer un interés público. Claro que, con una redacción tan abierta, la consideración de interés general puede ser llevada al límite de lo que a cada cual le parezca oportuno, dependiendo de sus posiciones políticas o de las circunstancias de cada, momento. Por lo tanto, habrá que estar también atentos a como maniobren los presuntos constituyentes, porque en este aspecto ni siquiera les hace falta reformar la Constitución, solo tienen que recurrir a una interpretación laxa de la misma.
Artículo 129
1. La ley establecerá las formas de participación de los interesados en la Seguridad Social y en la actividad de los organismos públicos cuya función afecte directamente a la calidad de la vida o al bienestar general.
2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada, las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción.
Del artículo 129 se deduce el mandato de que los poderes públicos han de promover la legislación pertinente para asegurar la participación de los ciudadanos, directamente o a través de sus representantes elegidos democráticamente (sindicatos, organizaciones empresariales, partidos políticos y asociaciones) en la Seguridad Social, en las organizaciones de Consumidores y Usuarios, en los Comités de Empresa y Sociedades Cooperativas.
Pero el artículo 129, que está enmarcado en la denominada “Constitución Económica”, no es normativamente imperativo de manera inmediata, ni generador de unos derechos subjetivos que ya se están previstos en el Título I de la CE, como son el derecho de participación en los asuntos públicos (art. 23.1), los derechos de sindicación y huelga (art. 28), el derecho de propiedad privada y a la herencia (art. 33) o la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado (art. 38). Si que obliga, sin embargo, a los poderes públicos a desarrollar la normativa sobre participación en la se apliquen los principios socio-económicos que el artículo en cuestión contiene y se respeten los derechos subjetivos del Título I antes mencionados.
Hasta aquí no parece haber excesivo problema, aunque para algunos de los constituyentes voluntarios chirríen los conceptos de derecho a la propiedad privada y a la herencia, de libertad de empresa o de economía de marcado. Para mí el meollo de la cuestión, en lo referente a este artículo, está en el mandato de “establecer los medios que faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción”. Pudiera parecer con lo expresado en este entrecomillado, al ser sacado de contexto, que se estaba dando pábulo a la instauración de un sistema socio-económico de carácter colectivista, comunista o como se le quiera llamar. Para disgusto de aquellos voluntariosos ministros y diputados que, amparados es esa cosa de la nueva normalidad, quieren abrir un periodo de constituyente o de promoción de una reforma constitucional, la cuestión no la tienen nada fácil. No podrían acogerse a esa interpretación descontextualizada porque de nuevo en el Título I de la Constitución, uno de sus núcleos duros y de problemática reforma, se lo impediría al proteger con las garantías establecidas en el artículo 33 la propiedad privada y herencia, libertad de empresa y economía de mercado. Con estas garantías, hay que entender que los poderes públicos solo pueden facilitar el acceso a la propiedad de los medios de producción mediante procedimientos que no incurran en inconstitucionalidad, como puede ser la divulgación de la propiedad de acciones de la empresa en la que se prestan servicios retribuidos de forma indefinida. Fórmula esta última ya contemplada en la Ley de Sociedades Laborales y Participadas (Ley 44/2015).
Artículo 131
1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para atender a las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y su más justa distribución.
2. El Gobierno elaborará los proyectos de planificación, de acuerdo con las previsiones que le sean suministradas por las Comunidades Autónomas y el asesoramiento y colaboración de los sindicatos y otras organizaciones profesionales, empresariales y económicas. A tal fin se constituirá un Consejo, cuya composición y funciones se desarrollarán por ley.
El artículo 131 de la CE ofrece la posibilidad de la utilización de la planificación económica, aunque no la considera imprescindible para el funcionamiento del sistema político y socio-económico que la propia CE establece. Por lo tanto, la decisión de recurrir o no a la planificación económica está en manos del poder político. Y aunque el artículo 131 enumera los fines u objetivos de la posible planificación y determina los protagonistas que han de intervenir en el proceso de la planificación, atribuyendo la iniciativa al Gobierno de la Nación, no hace mención del tipo de planificación de la actividad económica a la que se está refiriendo.
Desde la transición a la democracia, en España no ha existido una planificación general de la actividad económica, sí que las ha habido parciales. Estas últimas han estado relacionadas por un lado con Planes que, no han sido formalizados en leyes o normas jurídicas, sino que simplemente han contado con un pronunciamiento favorable por parte del Congreso de los Diputados. Así se han puesto en marcha la planificación territorial y urbanística, el Plan General de Carreteras 1984-1991, el Plan Director de Infraestructuras 1993-2007, el Plan Nacional de Telecomunicaciones, el Plan Energético Nacional 1991-2000 y los sucesivos planes anuales o directores de la Cooperación Española. Por otro lado, se ha recurrido a Leyes de Planes en las que se establece la obligatoriedad de su formación, sus objetivos y los efectos para la propia Administración o para los particulares, pero no han tenido un carácter de planificación general de la actividad económica.
Como en el resto de la CE, en este artículo se mantiene la característica de ofrecer una amplia gama de posibilidades a desarrollar por los poderes políticos, pero en este caso los sucesivos ejecutivos no han abordado una planificación general de la actividad económica, ni una ni de otra manera. Se podría decir que la programación presupuestaria ha sido la única planificación y ésta no tiene las características de una planificación general con los requisitos que estipula el artículo 131.
Podría ser ahora, si estos señores presuntamente constituyentes se dan cuenta de las posibilidades que ofrece este artículo, cuando se intentara acometer una planificación general en regla. Podría ser, también, que antes prefirieran intentar una reforma constitucional, con la intención de eliminar o suavizar los frenos que, sobre todo el Título I, pero no únicamente, pudieran poner a su manera de planificar la economía.
Pero ¿es buena o es mala la planificación de la economía? Como siempre, depende del color del cristal con que se mitre la cuestión. Existen fundamentalmente dos sistemas económicos completamente distintos, el socialismo y el capitalismo. Cada uno de ellos tiene su particular manera de asignar los recursos, que siempre son escasos ante los infinitos deseos humanos. El socialismo recurre a la “planificación” estricta y el capitalismo al “mercado”puro y duro. Pero entre ambas formas de asignación hay una gran cantidad de variantes que se han venido empleando en diversos países y en diferentes momentos. Cada uno de ellos tiene su particular sistema de producción, el socialismo sigue el principio de “producción para el uso” y en el capitalismo la producción de mercancías sigue el principio de “producción para el intercambio”.
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| Lenin |
La planificación económica es su sentido más estricto se produjo en la extinta Unión soviética, siguiendo sólo en parte los principios generales que Marx fijó para la organización de una sociedad socialista en el futuro, pues lo que no hizo nunca fue elaborar un plan para dicha organización, ya que consideraba imposible prever en detalle el funcionamiento de una sociedad futura diferente. El primer plan quinquenal lo inició Lenin en el año 1928 y en 1929 puso en marcha la colectivización de la agricultura, desde ese momento todos los recursos quedaron en manos del Estado excepto una pequeñísima proporción de terreno que quedó en manos de los campesinos para su subsistencia. Comenzó entonces la “planificación centralizada” que con Stalin pasaría a ser una “planificación directiva”, dentro de la “economía militar” que estableció el líder soviético previendo lo que se le venía encima. Este tipo de planificación resultó eficaz en principio dadas las circunstancias, porque empleando criterios racionales, incluso imitando los principios del taylorismo, logró el desarrollo de una industria pesada muy importante y de una industria del acero que le permitió hacer frente a la ofensiva alemana en la II Guerra Mundial. En la Unión Soviética y en otros países de la órbita soviética también aplicaron la estricta planificación económica y obtuvieron cierto éxito en la erradicación de la pobreza absoluta, de la falta de vivienda y la reducción casi absoluta del desempleo, pero el pretendido objetivo de lograr una economía bajo el control democrático no se alcanzó ni mucho menos. No voy a tratar aquí de los motivos que llevaron a ese modelo económico al fracaso casi general (aún quedan algunos que persisten en el intento y otros, como China, que haciendo una especie batido con varias teorías económicas están logrando una posición de liderazgo mundial), pero sí tengo que decir que creo que la caída de esos sistemas tuvo más que ver con cuestiones políticas y morales, con la desincentivación y el progresivo alejamiento de las necesidades reales de la población.
Pero la planificación no solo se ha llevado a cabo en los países socialistas porque, como ya he dicho, las diversas maneras de llevar a cabo una planificación económica pueden conducir al éxito dependiendo del momento y el lugar al que se apliquen. Por ejemplo, en los países occidentales, tan presuntamente liberales ellos, han estado utilizando la llamada “planificación indicativa” que ha sido aplicada en Francia, Países Bajos, Reino Unido, Alemania y en otras democracias parlamentarias, de tal manera que las decisiones económicas están sujetas a un cierto debate, aunque a veces cueste creerlo. No es una ésta una forma de planificación rígida es más bien una manera de complementar al mercado, en lugar de sustituirlo. Se trata de trazar unos objetivos generales, a medio y largo plazo, como fijar el ritmo de crecimiento económico, el control de la inflación, el pleno empleo, la reducción de la pobreza, etc. Objetivos que en algunos casos han llevado a los gobiernos de algunos de esos países, en ciertos momentos, incluso a la nacionalización de ciertas industrias estratégicas con las que pudieran ejercer una influencia en la actividad económica. Ningún país, por muy liberal que presuma de ser, está libre de pecado, todos en un momento u otro han recurrido a la planificación y a la corrección del libre mercado por la vía intervencionista. Ya en el siglo XVIII, si no antes, los grandes abanderados del libre mercado protegían su mercado y su industria con aranceles e incluso con desmesurados impuestos a la exportación de productos concretos cuando se trataba de asegurar el suministro a las industrias que eran consideradas estratégicas. Pero esos mismos, principalmente los ilustradísimos franceses, ingleses y holandeses exigían a la vez de los demás el cumplimiento de las más estrictas normas del libre mercado. Lo malo es que parece que seguimos en lo mismo y los incautos casi siempre somos los mismos.
Se han dado otros casos de aplicación de planificación de la actividad económica con buenos resultados como son los casos de Japón, Singapur, Corea del Sur y Taiwán. Países que se distanciaron del modelo de libre mercado propiciado por EEUU, que entonces era su potencia dominante. Consiguieron dejar de ser los incautos de turno convencidos por el liberal de siempre y mediante una esmerada planificación orientaban a las empresas privadas en sus inversiones, señalaban los sectores en crecimiento e indicaban los mejores nichos de mercado para las exportaciones. Esa forma de proceder, que consistía más bien en complementar al mercado, en ofrecer información y apoyo a la industria nacional, tenía como objetivo alcanzar los objetivos de desarrollo económico que se habían fijado.
En definitiva, aquí convendría algún tipo de planificación, evidentemente y parece ser que hay buenos ejemplos a seguir. Quizás con algún novedoso sistema de planificación, mejorando alguno de los ya probados exitosamente, consigamos liberarnos, nunca mejor dicho, de los que se consideran liberales de casta superior, pero solo para que los demás practiquen el liberalismo más puro.
LUIS BAILE ROY
